G20: ¿declina?
Es la pregunta del millón relativa a la salud del Grupo de los Veinte en un
contexto internacional conmocionado por la guerra en Ucrania. En el trabajo se
ve cómo han impactado en la Cumbre del G20 en Bali temas de la actualidad como
la grieta global, un diseño derivado de otra cumbre, la de la Democracia, que
operó desde Washington en diciembre de 2021. Como consecuencia de ese
acontecimiento, organizado virtualmente por el Departamento de Estado, el mundo
fue dividido al arbitrio por mitades como si fuera la Guerra Fría; sin embargo,
el hecho relevante es que esta vez las controversias se están dando en los
marcos exclusivos del capitalismo, aun con sus diferentes interpretaciones. Hay
una puja más o menos larvada entre las democracias liberales de Occidente y los
formatos autocráticos -de singular y marcada personalidad pero altamente
diversificados- que se van configurando en los meandros del llamado Sur Global,
antinorteamericano en algunos casos, pero de inspiración multilateral. Sin duda
esta situación ha afectado al G20. En el trabajo se hace una diferenciación
entre la forma de actuar en el 2008 cuando cayó Wall Street y el presente, con
referencia al conflicto de Ucrania, en que no ha podido revalidar aquel rol
componedor. Al respecto se hizo la salvedad que
“el G20 no es foro para resolver problemas de seguridad”. La situación
hace pensar qué puede pasar en el futuro con el G20 o, eventualmente, con el
legado de un espacio o hub
tan exclusivo: es el mayor convocante de recursos intelectuales, totalmente
apalancados, relacionados a la agenda global. En ese sentido se hace un
desarrollo de la forma en que el G20 aborda la problemática de la infraestructura de conectividad, que hasta
2050 es el mayor desafío (junto al NetZero energético y la eliminación de la pobreza) de los que tiene planteada
la agenda de la globalización para el ingreso pleno en su etapa superior.
La reciente cumbre del Grupo de los Veinte (G20) se vio afectada
por la guerra de Ucrania. No podía ser de otra manera dado el impacto que ese
conflicto ha llegado a tener en la escena internacional. En este caso, en las
deliberaciones y actividades de pasillo, hubo una fuerte condena a la actuación
rusa por parte de una mayoría de los países integrantes del Grupo. Se reflejó en
la declaración final al deplorar “en
los términos más enérgicos la agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania”
y exigir su retirada total e incondicional de ese territorio. En la cumbre la
víctima principal fue el consenso. Así, la necesidad de sacar la
declaración dio lugar a la mención de que “hubo
otros puntos de vista y diferentes evaluaciones de la situación y las sanciones”.
Se aludía de esa manera un tanto forzada a la posición rusa y la de otros
países que no fueron tan tajantes en la condena.
En sintonía con sus bases conceptuales,
el G20 debe operar en forma consensuada. A fin del siglo pasado cuando el G7
decide su nacimiento, en las primeras definiciones se decía que “el Grupo
convoca a dialogar y construir consenso
para impulsar políticas públicas que resuelvan los desafíos que enfrenta la
humanidad”. Ese principio se mantuvo luego de que comenzaran a funcionar las
cumbres de líderes en 2008. El primero que rompió la regla fue el presidente
Trump en Alemania en 2017 cuando propuso abandonar el Acuerdo de París en
contra de la opinión de los otros 19 miembros, un desacuerdo que fue reflejado
en la declaración final. El otro caso se dio ahora en la cumbre de Bali donde,
obviamente, Rusia se opuso a condenar el papel que le era endilgado por sus
pares a pesar de los cual, la declaración final, también con las debidas
salvedades, no dejó de salir. En ambos casos se daba la paradoja de que en el
consenso estaba contenido el disenso. Malabares de los magos de la diplomacia
cuando tienen que redactar un párrafo indigerible para una de las partes la que
sin embargo no quiere dejar de firmar para no quedar afuera o aguarle la fiesta
al dueño de casa. Sea como sea, en el G20 las fisuras ya están expuestas.
Otro tema más delicado y de proyección
estratégica es la forma en que incide la grieta
global y la intensidad con que repercute en el seno del G20. También el
factor disruptivo fue nuevamente la guerra. En todo caso hubo un reconocimiento
explícito a “que el G20 no es el foro para resolver problemas de seguridad” posición
que se refuerza por defecto al decir en la misma declaración que “designamos al
G20 como el principal foro para la cooperación económica global”.
La cumbre se inauguró con un llamado
del presidente indonesio, Joko Widodo, a la unidad y a la adopción de medidas
concretas para arreglar la economía mundial. “No tenemos otra opción, la
colaboración es necesaria para salvar el mundo”, dijo. “El G20 debe
ser el catalizador de la recuperación económica inclusiva. No debemos dividir
el mundo en partes. No debemos permitir que el mundo caiga en otra guerra
fría”. Para Jorge Argüello, embajador argentino en EEUU y sherpa para llegar a
la cumbre, “si bien el G20 no es el
ámbito para debatir cuestiones de seguridad
internacional más propias de otras instituciones internacionales,
las tensiones geopolíticas impactan de lleno en la agenda de sostenibilidad
global, con consecuencias potencialmente devastadoras para todo el planeta, y
en particular para países en vías de desarrollo como la Argentina”
El breve recorrido
del G20
Uno de los
aspectos más llamativos del G20 es la forma en que los compromisos y recomendaciones
salidos de sus cumbres (summit) han
llegado a ser actos de gobierno a nivel nacional. Es cierto que los responsables
de hacerlas son quienes presiden los países que aportan 85% del PBI mundial,
una condición inocultable en materia de autoridad, pero también se debe
considerar el hecho de que esos compromisos y recomendaciones llegan a
materializarse proviniendo de una organización que carece de los atributos
tradicionales de poder. Lo muestra una somera descripción.
El G20 no se
basa en una estructura burocrática; sus autoridades y sedes van rotando
anualmente. No tiene programas ni presupuesto establecido (cada año el
anfitrión paga todos los gastos de funcionamiento de la cumbre y las decenas de
reuniones que la rodean). Su andar es transparente (por su composición, el
secreto está obviamente excluido, y el producto de sus deliberaciones se
publica de inmediato). No toma decisiones y sus recomendaciones y compromisos
(alcanzados por consenso ya que sus instancias organizativas no contemplan el
voto) tampoco son vinculantes, es decir, de aplicación obligatoria. Aunque hayan sido sus constituyentes,
y de ahí su denominación, los 19 países
más la UE no son representados por el G20. En su funcionamiento, los
presidentes actúan a título personal y no en carácter de máximas autoridades de
dichos países (la sutileza es una de las claves para entender la lógica del G20). Por
ello las declaraciones de las cumbres comienzan con la frase “Nosotros, los líderes del G20…” La
pregunta obvia que surge es: ¿Cómo puede ser entonces que el G20 caracterizado
por ese conjunto de atributos tan poco comunes en unos pocos años se haya
ubicado en el vértice de la gobernanza global por encima incluso de un sistema ya
maduro de alternativas multilaterales?
La
explicación no está exenta de cierta simplicidad prosaica. Por las razones de
un escalafón informal de poder, el G20 ha subsumido a todas las organizaciones
internacionales que necesita para su accionar, lo que deriva del hecho de que
todas esas organizaciones subsisten con los aportes de los países,
principalmente los más ricos, que forman parte del G20. Para dar una idea de la
importancia que adquieren estos organismos como asistentes del G20, en la
cumbre celebrada en Los Cabos (México, 2012) se hizo un agradecimiento en
conjunto a la ONU, el FMI, el GBM, la OMC, FSB, OIT, FAO y la OCDE por su
participación en el proceso G20, haciendo notar que “sus informes y
recomendaciones han hecho valiosas aportaciones a los debates del G20, en áreas
que van desde desarrollo sustentable hasta regulación financiera”
Al carecer
de una agenda fija, en las primeras cumbres el G20, celebradas al fragor del
combate contra la crisis de 2008, los temas económicos y financieros ocuparon
la casi totalidad de las deliberaciones. Urgían las demandas del momento.
Empero, con los años, las proporciones de las temática tratadas se fueron modificando
sustancialmente al ser incorporados otros ítems de características más
sociales, ambientales, etc. Si en la Cumbre de Washington en 2008, el 88% de
los compromisos adoptados se refirieron a lo económico y financiero, en la
cumbre de Osaka, en 2019, esos mismos temas ocuparon tan solo el 20% del total.
La forma en
que el G20 ha ejercido la influencia constituye su principal activo
organizacional. Las declaraciones finales que se difunden enseguida de
finalizar las cumbres, contienen observaciones, (re)afirmaciones,
constataciones, reiteraciones, compromisos, solicitudes, apoyos, alertas,
admoniciones, previsiones, reconocimientos, ambiciones, etc., todo lo cual está
en el plano de lo discursivo y permanece en la órbita del G20. Lo que no deja
de tener cierto carácter inédito, es la diversidad de caminos que siguen esos
flujos comunicacionales de tipo informal hasta transformarse en actos concretos
de gobierno a nivel nacional.
Sin que
implique una enumeración excluyente se puede mencionar los siguientes medios,
“engranajes” o “poleas de transmisión”: programas de las Naciones Unidas,
organismos multilaterales y sus actividades, reuniones ministeriales y canales
diplomáticos, los propios líderes, fundaciones y personalidades, grupos
informales convocados ad hoc, organismos regionales, grupos de afinidad y otras
instancias del G20.
La actividad
del G20 tuvo un alto grado de eficacia; su trayectoria fue celosamente
controlada por medios creados ad-hoc. La Universidad de Toronto, donde está
situada la base de datos del G20, ha venido elaborando anualmente un material
referido a su performance desde el 2008, en el que se mide el cumplimiento de
las recomendaciones adoptados en las cumbres anuales. En promedio de 195
compromisos por año el cumplimiento ha estado en el 71%.
El G20 al no tomar decisiones y excluir el “ordeno y
mando”, al ejercer su influencia a
través de la persuasión y la disuasión que transmiten las recomendaciones y
compromisos alcanzados por consenso las que, por añadidura, no son de aplicación obligatoria, hace que ese funcionamiento sui géneris tenga
sus complejidades. El problema radica en que quienes presiden los órganos de
aplicación son los mismos que formulan las políticas; o sea, los funcionarios
actuantes llevan puestos dos sombreros. La figura busca evidenciar la
conflictividad que caracteriza esa relación de ambigüedad entre los intereses
del país y los regímenes supranacionales. La paradoja había sido analizada
oportunamente por Robert Putnam (1988) en su genial trabajo (de reminiscencias
cuánticas) Diplomacia y políticas
domésticas: la lógica del juego de los dos niveles.
--o0o—
El G20 tiene
un valor no suficientemente ponderado. En general los medios solo retratan el cotilleo;
hasta ahora la academia no ha incorporado el fenómeno en su currícula. En un
programa ad-hoc de origen inglés se
reconoce que “hay poco debate sobre la magnitud del cambio originado por la
creación del G20 con respecto a la gobernanza global”[i].
Sin embargo, el G20 es una organización de nuevo tipo, original y autopoiética,
con ventajas comparativas únicas para la configuración de la realidad del mundo.
El peso político de sus cumbres para la interacción
de actores protagónicos al margen de las formalidades sumado a las actividades
colaterales, hace que el tratamiento de la temática fundamental para el manejo
de la agenda global sea realizado con los recursos disponibles más competentes,
funcionando con el máximo de apalancamiento. Esa realidad, única e irrepetible
en su magnitud y diversidad de recursos, es lo que hace pensar qué puede pasar
en el futuro con el G20 o el legado de un espacio tan exclusivo. Aunque el G20
está efectivamente muerto como un comité de crisis, viable y visible en términos
de política colectiva, sigue vivo como hub
o “punto focal de vértice”.
Salvo en las
reuniones de pasillo, los temas nacionales no son tratados (eso no obsta para
que los presidentes los puedan citar en sus intervenciones, pero sus demandas
no se verán reflejadas en las declaraciones finales). Tampoco el G20 funciona
como una organización multilateral o inter-nacional. Los presidentes hablan a
título personal y es sobre esa base que hacen las recomendaciones, obviamente
de hecho, con el máximo grado de legitimidad.
Hay un
ejercicio interesante para los estrategas. Si se quiere ver la evolución futura
de una temática hay que consultar los materiales del G20; no hay en el mundo
instancia de mayor poder de formateo de la agenda global [el sorpresivo 15% de impuesto que el G20 de presidencia
italiana recomendó cobrarle a las grandes empresas tecnológica en 2021 ya había
sido planteado muchos años antes a través del proyecto de la OECD Erosión de la Base Fiscal y Traslado de sus
Beneficios (BEPS)]. A modo de ejemplo se puede echar un
vistazo a la forma en que tratan la cuestión de la infraestructura.
Tratamiento de la infraestructura
No todos los temas de la agenda global se verán
igualmente condicionados por la grieta que ya se ha establecido entre el
Occidente democrático y el Sur Global. Así, es de prever que las discusiones de
tono irritante sobre el comercio, el armamentismo y otros conflictos
geopolíticos de alto impacto, no tengan el mismo tratamiento caballeresco que
las de cambio climático, la preservación de la biodiversidad o el cuidado de
los océanos. Esas tensiones se verán reflejadas inevitablemente en el G20… o en
los retazos que de él queden luego de esta crisis. El problema de la infraestructura, con especial énfasis
en la de conectividad, parece
integrar felizmente este pelotón de consensos duraderos.
Como consecuencia de una actividad ininterrumpida de 14
años desde que el G20 emergió como bombero para apagar el incendio de Wall
Street en 2008, en el entorno de las 16 cumbres de los líderes mundiales que
tuvieron lugar desde aquel año se han establecido espacios informales de
reflexión como los denominados grupos de afinidad (engagement groups) y otros de similares características. Su
constitución, producto de la convergencia de ministros y funcionarios de los
países miembros, destacadas personalidades convocadas al efecto así como las
burocracias técnicas de los organismos internacionales, ha determinado que el
G20 disponga del máximo expertise
disponible en los temas de la agenda. Dicha competencia le ha dado al G20 un
enorme poder de influenciar sobre los
asuntos globales y el interior de los países. Al hurgar en sus meandros uno
puede tener la seguridad de que está accediendo al conocimiento de políticas
que a sus propios autores les será difícil desestimar en su actividad nacional ya
que se verán condicionados por la doble pertenencia, la exposición pública y
hasta el control solidario entre pares.
El G20 ha venido enfatizando ya desde la Cumbre de
Hangzhou en 2016 la cuestión de la inversión en infraestructura de calidad. Sensibilizados
por el ambiente de China -país donde nació el programa de la Ruta de la Seda,
sin duda el más importante de los vigentes en el mundo- en el Comunicado Final de
Bali hay 16 menciones a la infraestructura, principalmente de conectividad,
como una muestra del lugar de privilegio que la problemática de las
transformaciones estructurales ocupa en la agenda de los líderes.
Tres años después, en junio de 2019, bajo la presidencia
japonesa del G20, los ministros de finanzas y gobernadores de los bancos
centrales (FMCBG) de los países integrantes respaldaron los Principios del G20 para la Inversión en
Infraestructura de Calidad. El concepto de inversión en infraestructura de calidad (QII) refiere a un conjunto
de principios voluntarios y no vinculantes para una dirección estratégica común
y presupone el logro de la eficiencia (buen uso de los recursos), la eficacia
(finalización de las obras) y la efectividad (impacto y utilidad manifiesta)
para la concreción de los proyectos. La Declaración de Líderes de Osaka
estableció que estos principios debían poner de relieve la importancia de la
QII para el esfuerzo continuo del G20 tendientes al cierre de la brecha en
infraestructura. Los principios (Pn) son los siguientes:
•
P1. Maximizar el impacto positivo de la
infraestructura para lograr un crecimiento y desarrollo sostenibles
•
P2. Elevar la eficiencia económica en
vista del costo del ciclo de vida
•
P3. Integrar las consideraciones
ambientales en las inversiones en infraestructura
•
P4. Crear resiliencia frente a los
desastres naturales y otros riesgos
•
P5. Integración de las consideraciones
sociales en la inversión en infraestructura
•
P6. Fortalecimiento de la gobernanza de
la infraestructura
Este año en los espacios técnicos de la presidencia G20
de Indonesia está muy presente la compleja cuestión de los indicadores que son los responsables de las buenas prácticas en la
formulación de los proyectos de infraestructura. A la elaboración de las recomendaciones
pertinentes se le ha dado más lugar que a cualquier otro de los temas de la
agenda. De la reunión de los FMCBG del G20 llevada a cabo en Bali los días 15 y
16 de julio de 2022, salió el Compendio
de indicadores de inversión en infraestructura de calidad y la Nota de orientación que fuera aprobado
en la reciente Cumbre.
El Compendio tiene como objetivo ayudar a informar la
toma de decisiones sobre el diseño, la construcción, la operación y el
mantenimiento de los activos de infraestructura, abordar las deficiencias de
información que pueden estar reduciendo la inversión en infraestructura y
respaldar el aumento de los flujos de fondos para proyectos de infraestructura.
Se basa en los marcos de indicadores existentes que utilizan actualmente los
países y diferentes organizaciones, y agrupa los indicadores en la cantidad
referida para las seis matrices (Mn), en cada caso según los seis
principios (Pn) anotados ut supra:
•
M1. transversales, 33 indicadores
•
M2. energía, 22 indicadores
•
M3. agua y aguas residuales, 21
indicadores
•
M4. TIC, 18 indicadores
•
M5. Transporte, 23 indicadores
•
M6. infraestructura urbana, 22
indicadores.
Por su parte, la Nota de Orientación complementa el
Compendio de indicadores QII y proporciona para cada indicador la definición;
unidades de medida; enlaces relevantes a fuentes de referencia; posibles
fuentes de datos para el indicador; y lista de algunas de las instituciones que
actualmente los utilizan.
Con respecto a la incentivación de la inversión privada en infraestructura
sostenible se aprobó un Marco cuyo propósito es identificar y priorizar una
lista de acciones plurianuales voluntarias, no vinculantes ni prescriptivas,
que pueden ayudar a inspirar e informar la colaboración entre el sector público
y privado. Para dar forma al instrumento se realizó una amplia consulta con las
partes interesadas clave, en particular el denominado Diálogo de Inversionistas
en Infraestructura del G20 de 2021 y 2022. Es importante la siguiente salvedad:
el Marco no recomienda nuevos estándares para la inversión en infraestructura
sostenible, solo está destinado a ser complementario a los esfuerzos existentes
a nivel mundial.
Este Marco
se desarrolló a través de un proceso de amplia revisión de la literatura con la
participación de las partes interesadas con los miembros del Grupo de Trabajo
sobre Infraestructura (IWG), en estrecha colaboración con el Banco Mundial/Global Infrastructure Facility (GIF) y
la OCDE, la discusión con más de 20 representantes sénior del sector privado a
través de un Seminario del IWG realizado al efecto, una encuesta de
priorización (enviada a los miembros del IWG y al sector privado) que reunió
aportes de más de la mitad de las economías integrantes del G20 y consultas
bilaterales realizadas con coaliciones del sector privado, inversores y
proveedores de datos de economías avanzadas y emergentes.
El proceso de priorización identificó cuatro pilares y diez
acciones que componen el Marco.
·
PILAR
1: Prioridades y objetivos de infraestructura nacional a largo plazo
·
PILAR
2: Definiciones y datos para infraestructura sostenible
·
PILAR
3: Entorno propicio para la implementación
·
PILAR
4: Innovación financiera y tecnológica
Las acciones alientan a las instituciones financieras
internacionales incluidos los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) a apoyar a los
gobiernos, recopilar y compartir datos, identificar enfoques y mecanismos
efectivos, permitir
la interoperabilidad de los datos de proyectos, el establecimiento de un foro
colaborativo, compartir voluntariamente el análisis del impacto de las palancas
de política pública, proporcionar financiación, recursos y apoyo adicionales
para la preparación de proyectos de infraestructura, capacitar para la
innovación tecnológica y la innovación financiera.
Los días 17
y 18 de febrero de 2022, en su segunda reunión bajo la presidencia del G20
Indonesia, los FMCBG acordaron
“desarrollar políticas para movilizar inversiones en infraestructura inclusiva
para mejorar la inclusión social y abordar las disparidades subnacionales en regiones y ciudades”. Previendo la
problemática demográfica, se admite que muchas áreas urbanas necesitarán
inversiones sustanciales en nueva infraestructura sostenible y resiliente para
albergar a 1500 millones de habitantes adicionales para 2050. En el mismo
sentido, las áreas rurales también necesitarán inversiones para desarrollar la
sostenibilidad, aumentar la resiliencia y mejorar el bienestar de los
pobladores. En un sentido general, satisfacer las necesidades de
infraestructura, específicas e interdependientes de cada región y ciudad frente
a estos desafíos, es fundamental para la inclusión y para cumplir con los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Los
gobiernos subnacionales (estatales, regionales y locales) tienen un papel clave
para proporcionar la infraestructura que apoye el desarrollo económico, alivie
la pobreza, ayude a abordar el cambio climático y mejore el bienestar en
regiones y ciudades. En ese contexto, la creación de un entorno propicio para
la inversión es fundamental para movilizar fondos y financiación en regiones y
ciudades lo que refiere, en primer lugar, a los marcos fiscales y regulatorios
que respalden o permitan la captura y el uso de fondos, los instrumentos de
financiación de las inversiones y el endeudamiento sostenible.
En junio de
2022, se presentó un borrador del kit de herramientas de políticas a los
miembros del IWG, que se benefició de los comentarios de los países miembros
del G20. Para informar el desarrollo del kit de herramientas de políticas, la
OCDE preparó un informe sobre inversión en infraestructura inclusiva para el
IWG titulado Abordar las disparidades
territoriales en las necesidades de infraestructura futuras a raíz de la crisis
de COVID-19. Este kit de herramientas de políticas había sido anticipado
bajo la presidencia italiana del G20 en 2021, que incluyó la Conferencia de
alto nivel del G20 sobre inversión en infraestructura local y un informe sobre
financiación innovadora y financiación en regiones y ciudades.
Ing.
Alberto Ford
Buenos
Aires, noviembre de 2022
[i]Cooper,
Andrew. Reinventing the G20. https://www.globalgovernanceproject.org/reinventing-the-g20/andrew-f-cooper/
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