El G20: un
enigma de poder
El
trabajo refiere a los mecanismos por medio de los cuales las recomendaciones de
los líderes del G20, contenidas en las declaraciones finales de las cumbres, se
transformen en políticas de gobierno a nivel nacional y global. El interés del
tema radica en que el G20, teniendo un ascendiente innegable en la gobernanza
global, carece de los atributos convencionales que distinguen a una instancia de
poder. Se detectan preliminarmente algunos medios de transmisión de esos flujos de poder, y se dan ejemplos de
cómo funcionan.
Uno de los aspectos más llamativos del
G20 es la forma en que los compromisos y las recomendaciones de sus líderes se
transforman en actos de gobierno a nivel global y nacional. Es cierto que
quienes se dan cita en sus cumbres presiden países que aportan 85% del PBI
mundial; pero también lo es el hecho de que el G20 carece de los atributos tradicionales
de poder de una organización internacional. Y si no veamos: no se apoya en una
estructura burocrática; sus autoridades y sedes van rotando anualmente; no
tiene programas ni presupuesto establecido (el anfitrión paga todos los gastos
de funcionamiento); la agenda es variable según las circunstancias; su andar es
transparente (por su composición, el secreto está obviamente excluido, y el
producto de sus deliberaciones se publica de inmediato); no toma decisiones y
sus recomendaciones/compromisos (alcanzados por consenso ya que sus instancias
organizativas no contemplan el voto) tampoco son vinculantes, es decir, de
aplicación obligatoria. Aunque hayan sido sus constituyentes, y de ahí
su denominación, los 19 países más la UE
no son representados por el G20. En su funcionamiento, los presidentes
actúan a título personal y no en carácter de mandatarios de esos países (la sutileza es una de las claves para entender esta rara avis). Por ello
las declaraciones de las cumbres comienzan con la frase “Nosotros, los líderes
del G20…” ¿Cómo puede ser entonces que, en medio de ese universo de
características tan a contramano de lo establecido, el G20, en pocos años, se
haya ubicado indiscutiblemente en la cúspide de la gobernanza global?[i]
La explicación no está exenta de cierta simplicidad
prosaica. Por las razones de un escalafón informal de poder, el G20 ha
subsumido a todas las organizaciones internacionales que necesita para su
accionar, lo que no podría ser de otra manera dado que todas esas organizaciones
subsisten con los aportes de los países, principalmente los más ricos, que
forman parte del G20.
Para dar una idea de la importancia que adquieren
estos organismos como asistentes del G20, en 2012, en la cumbre celebrada en
Los Cabos (México), hubo un agradecimiento conjunto a la ONU, el FMI, el GBM,
la OMC, FSB, OIT, FAO y la OCDE por su participación en el proceso G20,
haciendo notar que “sus informes y recomendaciones han hecho valiosas
aportaciones a los debates del G20, en áreas que van desde desarrollo
sustentable hasta regulación financiera”[ii]
Cómo funciona
El G20 carece de una agenda fija. En las primeras
cumbres, celebradas al fragor del combate contra la crisis del 2008, los temas
económicos y financieros ocuparon la casi totalidad de las deliberaciones. No
podía ser de otra manera. Empero, con los años, las proporciones de la agenda
se fueron modificando sustancialmente al ser incorporadas a su composición
temas de características más sociales, ambientales, etc. Si en la Cumbre de
Washington en 2008, el 88% de los compromisos adoptados se referían a temas
económicos y financieros, en la cumbre de Osaka, en 2019, esos mismos temas
ocuparon solo el 20% del total.
Los cambios en las correlaciones no significan una
pérdida de importancia de los asuntos económicos y financieros. Lo que varían
son las prioridades. Los temas urgentes en el 2008, en medio de la crisis, que
ocupaban el grueso de las preocupaciones de líderes devenidos en bomberos,
fueron resueltos, tomados por otros organismos o se internaron en las zonas
grises de la autoorganización.
La forma en
que el G20 despliega su influencia constituye su principal activo
organizacional. Quienes lo concibieron sabían perfectamente que la propuesta de
informalidad rompía con los cánones establecidos lo que inevitablemente iba a
generar voces disonantes. Un documento del entonces primer ministro de Gran
Bretaña, David Cameron, elaborado por pedido del presidente de Francia, Nicolás
Sarkozy, para ser presentado en la Cumbre de Cannes de 2011, lo evidencia:
“Algunos han sugerido que un
grupo informal como el G20 solo puede ser creíble si se convierte en una
institución formal, con derechos y obligaciones establecidas para sus miembros.
Se ha argumentado que el sistema global carece de un nivel más legítimo y
general de gobernanza económica, y algunos proponen que el grupo de líderes del
G20 debería convertirse en un nivel formal de gobernanza asentado sobre el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial… pero la razón por la cual los
líderes de las principales economías del mundo recurrieron a un enfoque
informal en la crisis no fue la falta de mecanismos más formales. Más bien, ese
enfoque les permitió llegar a un consenso de manera rápida, flexible y
efectiva, trabajando dentro del sistema de gobernanza internacional en lugar de
tener que reconstruirlo… este ha sido el mayor activo del G20… también hay un
espectro de opciones para aumentar la capacidad del G20, que culminaría en una
Secretaría permanente con una función de política… pero para no poner en
peligro su carácter informal, el G20 debería evitar transferir su dirección y
desarrollo de políticas de las manos de sus miembros.” [iii]
Las declaraciones finales que se
difunden enseguida de finalizar las cumbres, contienen observaciones, (re)afirmaciones,
constataciones, reiteraciones, compromisos, solicitudes, apoyos, alertas, admoniciones, previsiones,
reconocimientos, ambiciones, etc., todo lo cual está en el plano de lo
discursivo y permanece en la órbita del G20. Lo que no deja de tener cierto
carácter enigmático, es el camino que siguen esos flujos discursivos hasta
transformarse en actos concretos de gobierno. El trabajo se propone comenzar a
dar una respuesta sobre cuáles son esos “medios” que dan lugar a una nueva
forma de ejercer el poder desde un supra espacio de consenso. En las
declaraciones finales de las cumbres del G20, se puede ver que esos medios son
numerosos. Algunos preexistentes, y otros que parecen ser creados ad-hoc, pero
siempre girando en la órbita del G20 por la forma “subalternizada” en que son
integrados/requeridos/demandados.
Los medios
de transmisión
En una apretada síntesis se pueden
identificar los siguientes medios (“engranajes” o “poleas de transmisión”).
1.
Programas de las
Naciones Unidas.
2.
Organismos
multilaterales y sus programas
3.
Reuniones
ministeriales y canales diplomáticos.
4.
Fundaciones y
personalidades. Grupos informales convocados ad hoc
5.
Organismos
regionales
6.
Grupos de
Afinidad y otras instancias del G20
1. El G20
y la ONU
La colaboración entre el G20 y la ONU es multifacética. Efectivamente,
temas tan variopintos como la salud, la vida de las empresas, los derechos
humanos, la atención de las hambrunas sobre todo en África, la corrupción, las
migraciones, entre otros, se remiten a programas de las Naciones Unidas que los
ejecutan de acuerdo a sus modalidades de funcionamiento. En lo referido al
cambio climático el G20 también descansa en la ONU. Desde la formulación, en
1992, el CMNUCC[iv],
que sustenta el colectivo formado por todos los países del mundo que abordan la
cuestión climática, ha mantenido una atención sostenida sobre la problemática.
El G20 adhiere al Acuerdo de París[v] y
mantiene en su seno una discordia explicita pero diplomática con la posición de
EEUU que ha denunciado dicho instrumento por considerarlo contrario a sus
intereses. Donde la afinidad es mayor, habida cuenta de que desde su
formulación el tema ha aparecido en todas las declaraciones finales de las
cumbres del G20, es en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)[vi]
formulados el 25 de septiembre de 2015 por la Asamblea General de la ONU.
2. Los
organismos multilaterales y sus programas
Son los puntos de apoyo más sólidos que
tiene el G20. Colaboran todas las organizaciones que componen el sistema de la
ONU hasta otras más específicas y menos conocidas como, por ejemplo, el Consejo
de Estabilidad Financiera (FSB)[vii],
que es un organismo internacional creado tras la Cumbre del G20 en Londres, en
abril de 2009, para salvaguardar la eficacia y estabilidad del sistema
financiero internacional. De las múltiples acciones delegadas, se pueden
mencionar tres: la transparencia y la corrupción, la infraestructura de
conectividad y la problemática de género.
Transparencia
en los procedimientos
Con múltiples derivaciones, el tema de la transparencia está presente, tomado desde diversos ángulos, en los
distintos programas en curso. La transparencia en vinculación con la corrupción
y el manejo internacional de activos tuvo su expresión más resonante en los
Panamá Papers con implicancias en decenas de países de todo el mundo. La
cuestión de los depósitos off shore
fue preocupación de los líderes desde las primeras cumbres, sobre todo
apuntando a los “paraísos fiscales” y las jurisdicciones no cooperativas. En
2009, en Londres, sorpresivamente resonó una declaración auspiciosa (o
preocupante según para quien): “La era del secreto bancaria ha terminado” dijo
Gordon Brown, el anfitrión de la Cumbre[viii].
En el caso de los impuestos de las empresas globales, hay un
programa de la OECD denominado “erosión de la base imponible y traslado de los
beneficios” (BEPS) tendiente a neutralizar cualquier artimaña evasiva: para
tributar, es costumbre de las empresas elegir las jurisdicciones según su permisividad.
En el caso de las cadenas globales de valor (GVC), se han propuesto diseñar una
fórmula para que cada país reciba de lo recaudado la parte que le corresponde
según su aporte a esas cadenas. El G20 se da tiempo hasta el 2030, dada la
complejidad del cometido, con el fin de formular las herramientas y los algoritmos
necesarios para una tributación equitativa de millones de posiciones
arancelarias.
Redibujando
el mapa mundial
El tema de la infraestructura
de conectividad, virtual y material, aparece en 2011 en la cumbre de Cannes[ix].
Nunca dejo de figurar en las declaraciones finales de los líderes. La
conectividad es uno de los principales problemas de la globalización; las
necesidades de comunicación en todo el mundo están cambiando, sobre todo por el
comercio. Las políticas buscan la construcción
mundial de una infraestructura en red para superar la herencia de
configuraciones radio-céntricas producto de las expansiones colonial e
imperialista en el pasado. El programa más importante de la actualidad es el
denominado Nueva Ruta de la Seda gerenciado por la República Popular China.
Igualdad de
oportunidades
La equidad de
género ha estado presente en su agenda desde el momento en que el G20 fue
reacomodando su sesgo inicial a medida que se fue desprendiendo de las
urgencias derivadas de la crisis financiera de 2008 para ir incorporando la
problemática social. En la Cumbre de Brisbane se formuló el conocido como
“objetivo 25/25”.
“Estamos
de acuerdo con el objetivo de reducir la brecha en las tasas de participación
entre hombres y mujeres en nuestros países en un 25 por ciento para el año
2025, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, para incorporar a más
de 100 millones de mujeres en la fuerza de trabajo, aumentar de forma
significativa el crecimiento global y reducir la pobreza y la desigualdad” [x]
Hacia
las empresarias están enfocadas distintos herramientas, por ejemplo la
“Iniciativa de financiamiento para mujeres emprendedoras” [xi]
(We-Fi por sus siglas en inglés) en el ámbito del Banco Mundial. De los 50
países que tienen previstas actividades del We-Fi, en 29 de ellos ya hay
proyectos en marcha. Los países de bajos recursos tienen destinados el 63 % de
los 249 millones de dólares de que dispone el programa. Una iniciativo surgida
en la Cumbre de Antalya que tuvo aportes adicionales en la Cumbre de Buenos
Aires, es el de las mujeres rurales. En la deliberaciones del G20 en nuestro
país se notó una fuerte impronta de las cuestiones género y sociales en
general. Hay diversas iniciativas como #eSkills4Girls[xii]
para mujeres y niñas en la economía digital y la educación de las niñas en
Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas (STEM) [xiii],
un plan de estudios basado en la idea de educar a los estudiantes en las cuatro
disciplinas específicas en un enfoque transdisciplinario y aplicado.
3.
Reuniones ministeriales y canales diplomáticos
En el entorno de las cumbres son de presencia inevitable las
reuniones de ministros de distintas áreas. Hay temas de la agenda del G20 que
ameritan un tratamiento específico y dan lugar al encuentro de funcionarios
especializados. La relación de las reuniones de ministros con las cumbres es de
ida y vuelta. Las cumbres aprovechan la experiencia de los funcionarios para
elaborar las recomendaciones que formarán parte de sus declaraciones finales. A
su vez, las recomendaciones de los líderes son tomadas por los ministros para
elaborar –por distintos mecanismos, incluso legislativos- políticas de
aplicación nacional. Siguiendo el procedimiento, estas experiencias nacionales
luego se retroalimentarán enriqueciendo las posteriores reuniones de ministros.
De esta manera, por aproximaciones sucesivas, y en una relación de causalidad
circular, se van plasmando los consensos que conforman la gobernabilidad
global. Las cancillerías siguen las actividades del G20 durante su desarrollo
en las distintas sedes; en particular, se destacan los denominados “sherpas”
(la autoridad designada por cada país para llegar a la cumbre), que son la mano
derecha de los sucesivos presidentes.
4. Fundaciones y
personalidades
En
los documentos del G20 se pueden encontrar citas a organizaciones y
personalidades de diversa procedencia. Pueden haber sido convocadas con un fin
específico para tratar algún tema de agenda que en ese momento sea de interés
para el funcionamiento del Grupo. En la
declaración Osaka se denominan “Grupo de Personas Eminentes” (EPG). El EPG fue
convocado para “recomendar reformas a la arquitectura financiera mundial y la
gobernanza del sistema de instituciones financieras internacionales”[xiv]
5. Organismos regionales
El G20 tiene una especial atención sobre el desarrollo de África.
El faro que guía las acciones y las expectativas es la llamada “Agenda 2063, el
África que deseamos”[xv],
comandada por la Unión Africana.
6. Grupos de Afinidad.
Los grupos de afinidad (engagement
groups) están constituidos por funcionarios oficiales, representantes de la
sociedad civil de los países miembros del G20 así como de los organismos internacionales.
Los 8 grupos de afinidad son temáticos: Labour20[xvi]
(L20, trabajo y empleo), Women20[xvii]
(W20, mujer), Youth20 (Y20, jóvenes), Business20[xviii]
(B20, negocios y empresas), Urban20[xix]
(U20, ciudades), Think20[xx]
(T20, pensamiento), Civil20[xxi]
(C20, sociedad civil), Sciences20[xxii]
(S20, ciencia y tecnología). Su actividad en cada sede tiene mucha importancia
en la elaboración de contenidos y en el acercamiento del G20 a los actores locales.
Control
al Grupo de los Veinte
La performance del Grupo de los Veinte viene siendo
controlada celosamente en ámbitos académicos de distintos países. En la
Universidad de Toronto, donde está situada la base de datos del G20, se ha
elaborado un material referido a la performance 2008-2019[xxiii].
De él se extraen algunos de los datos presentados. En la tabla siguiente se
computa el cumplimiento de los compromisos
transformados en acciones en distintas instancias de la gobernabilidad global como
consecuencia de las recomendaciones contenidas en las declaraciones finales del
G20 entre 2008 y 2019.
G20 Summit
Performance, 2008–2019
G20 Research
Group
|
|
compromisos
|
delegaciones
|
|
recomendaciones
|
Cumplimiento %
|
|
|
2008 Washington
|
95
|
75
|
|
2009 Londres
|
129
|
57
|
|
2009 Pittsburgh
|
128
|
67
|
|
2010 Toronto
|
61
|
68
|
|
2010 Seúl
|
153
|
67
|
|
2011 Cannes
|
282
|
74
|
|
2012 Los Cabos
|
180
|
77
|
|
2013 San Petersburgo
|
281
|
69
|
|
2014 Brisbane
|
205
|
70
|
|
2015 Antalya
|
198
|
71
|
|
2016 Hangzhou
|
213
|
71
|
|
2017 Hamburgo
|
529
|
76
|
|
2018 Buenos Aires
|
128
|
79
|
|
2019 Osaka
|
143
|
-
|
|
2020 Riad
|
|
|
|
2021 Italia
|
|
|
|
2022 India
|
|
|
|
TOTAL
|
2725
|
N/A
|
|
Promedio
|
195
|
71
|
Notes:
N/A = not applicable. Only documents issued at a summit in the leaders' name
are included.
Decision
making: number of commitments as identified by the G20 Research Group.[xxiv]
Dolores y Alberto Ford
macroscopioglobal@gmail.com
22 de abril de 2020
[i] En medio de la pandemia del COVID-19 se registraron
diversas acciones que aumentan el protagonismo del habitual “low level” del
G20. De inmediato se realizó una cumbre virtual dirigida por Arabia Saudita,
actual anfitrión, que emitió un comunicado para posicionarse frente de la
crisis. Un acuerdo sobre el precio del petróleo se alcanzó en una reunión
virtual de los ministros de energía de los países integrantes. Un grupo de
expresidentes del mundo, dirigieron una carta al G20, redactado por el ex
primer ministro inglés Brown, con un conjunto de solicitudes referidas a la
pandemia. También Bill Gates se dirigió al G20 en un tono similar.
[xiii]
https://www.stem.org
[xxiii] Kirton John, G20 summits worth
the effort? G20 Research Group
at the University of Toronto. Co-director
https://www.g20.org/Content/EN/StatischeSeiten/G20/Texte/2017-06-20-kirton-john-g20-gipfel-en.html
